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黄冈市城乡养老保险制度衔接经办现状及问题浅析

发布时间:2015-11-04 来源: 作者:

在目前城镇化、农民工市民化的社会背景下,城市化的生产、生活方式向农村逐步渗透。城镇化建设也使我国传统的由家庭支持农村养老的格局逐步向社会型养老过渡。同时,在城镇化的影响下,城乡劳动力的流动愈加频繁,越来越多的农村居民进城务工,参与到城市的发展和建设中来。此时,为了更好贯彻落实党的十八届三中全会精神和社会保险法规定,进一步完善养老保险制度,做好城乡养老保险制度衔接工作,2014年2月24日,人社部、财政部联合印发了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》(以下简称“暂行办法”),于2014年7月1日施行。

为了贯彻落实《暂行办法》,做好城乡养老保险制度衔接工作,省人社厅结合湖北省实际,印发了《关于湖北省城乡养老保险制度衔接有关问题的处理意见》,提出了9条具体的处理意见。虽衔接办法的出台填补了制度间衔接政策的空白,有效的维护了参保人员的养老保险权益,但是两份文件毕竟刚出台不久,在具体实行时免会出现一些问题,显出该衔接办法还有待进一步完善与改进。

一、黄冈市部分地区城乡养老保险制度衔接现状

截至目前,虽然黄冈市黄州区城乡居民基本养老保险(以下简称“居保”基本实现全覆盖前来咨询居保关系衔接人数不足20人,且无人办理衔接手续。相似,黄冈市市本级也仅办理城镇职工基本养老保险(以下简称“职保”)转居保3人。可见《暂行办法》施行至今已一年有余,但其咨询和办理人数屈指可数。基于此,笔者就居保关系跨制度衔接人数稀少原因作一简要分析。

1、办理衔接制度时间限制带来的影响

首先,根据《关于湖北省城乡养老保险制度衔接有关问题的处理意见》(鄂人社函[2014] 477 号)第二条规定,参保人员办理居保跨制度衔接手续,应当符合领取职保待遇的条件。这一规定在一定程度上成为了办理跨制度衔接人数稀少的原因之一。

《暂行办法》实行刚满一年,《处理意见》印发更是在其开始实施之后,所以《暂行办法》实施的这一年以来,只有达到了职保待遇领取条件(即达到职保的法定退休年龄及职保累计缴费满15年)的参保人员,才符合办理居保关系跨制度衔接,而这部分参保人员都是属于高年龄层次。又由于黄冈处于内地,其改革发展速度相对于沿海地区比较滞后,对来自农村的劳动者来说。其一,大龄劳动力外出务工人员较少,即使有少量高龄人员外出务工,由于劳动技能及其他原因,大多数人员会选择去建筑工地或是小作坊从事劳动;其二,部分人员对社会保险政策了解不全面,潜意识里认为自己已参加居保没有必要再参加职保,致使这批人员中参加职保的少之又少,这无疑成为居保关系跨制度衔接人数稀少的原因之一。

其次,对于年轻的进城务工人员而言,虽然这部分人员参加职保的较多,但由于政策规定参保人员达到职保法定退休年龄后方可申请居保跨制度衔接,而至今为止这部分参保人员还没达到办理跨制度衔接手续的年龄,这也成为了至今为止办理衔接的人数稀少的原因。

再者,对于城镇居民而言,年轻人由于没达到法定退休年龄,所以不存在办理衔接手续,而对于年龄相对较大的人群而言,其居住在城镇,找工作相对方便,又由于城居保制度于2011年启动试点工作,职保制度于1996年,甚至更早在我省就已开始施行。以致这部分人中一部分在居保实施之前就已参加职保,对于这些参保人员来说,职保退休后待遇远高于居保,这批人一般不会再参保低待遇的居保;对于之前没有参加过职保的人员来说,由于职保待遇领取年限要求累计缴费年限达到十五年才可按月领取城镇职工退休养老金待遇,以致大多数参保人员意识到这一点而不再选择参加职保。这样一来,也导致了很少有城镇居民需要办理衔接手续。

2、农民工退保潮带来的影响

虽然近年来我国的养老保险制度建设脚步不断地加快,但制度的缺失还是导致了改革大潮中与国家政策相悖的"退保"逆潮的出现了,造成了参保率低、退保率高的怪相。特别是在二十一世纪前几年,城乡之间的社会保障难以实现有效对接、职保关系异地转移接续困难,致使每年临近春节,在农民工密集的地区,回家过年的农民工辞工退保成潮,甚至出现退保比参保人数还多的现象。此外,部分工厂经营不善倒闭、工厂搬迁等,也都导致了大量的退保如此大批量的退保,也成为了到目前为止我市办理居保关系跨制度衔接人数稀少原因

二、城乡养老保险制度衔接经办存在的问题

任何新生事物的成长都是一个由小到大、由弱到强、由不完善到完善的发展过程。所以,在新事物成长的过程中,必然会出现这样或是那样的问题,但只要我们积极的去发现并进一步的认真解决各种问题,其最终会变得强大、成熟和完善。当然,《暂行办法》也不例外。由于种种原因,目前办理衔接制度的参保人员寥寥无几。但是,问题的存在并不会因为短时间内无人办理而消失,根据我市负责社保关系转接经办工作人员长期的工作经验和其对《暂行办法》与《处理意见》的研究与分析。发现,《处理意见》虽然结合我省实对《暂行办法》进行了补充说明,但是,在其实施过程中,还是可能会存在一些问题,现就经办时最有可能发生的问题——年限处理不当带来的一系列问题,做简要的分析。

按照《暂行办法》第五条和第六条规定,参保人员从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险的,城乡居民养老保险个人账户全部储存额并入城镇职工养老保险个人账户,城乡养老保险的缴费年限不合并计算或折算为城镇职工养老保险的缴费年限;参保人员从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险的,城镇职工养老保险个人账户全部储存额并入城乡居民养老保险个人账户,参加城镇职工养老保险的缴费年限合并计算为城乡养老保险的缴费年限。

根据国发[2014]8号文件相关规定,在总结新型农村养老保险(新农保)和城镇居民社会养老保险(城居保)试点经验的基础上,国务院决定,将新农保和城居保两项制度合并实施,在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险(城乡居民养老保险)制度,并且将参保人员个人缴费档次提升为100元到2000元不等的12个档次,省(区、市)人民政府可以根据实际情况增设缴费档次,最高缴费档次原则上不超过当地灵活就业人员参加职工基本养老保险的年缴费额。

以上给出了相关的政策文件规定,现就衔接中年限的计算可能带来的问题作简要叙述

1、 城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险中的问题

按《暂行办法》第五条规定,参保人员从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险的,城乡居民养老保险的缴费年限不合并计算或折算为城镇职工养老保险的缴费年限。由于城乡居民养老保险和城镇职工养老保险个人缴费差异悬殊,城镇职工个人每月缴纳养老金保险费比城乡居民一年甚至两年缴纳的养老金保险费还要多,因此这一规定初看起来是合理的,充分的考虑到了两种养老保险制度之间的差异,但是,仔细分析起来不难发现这一规定在实施起来还是存在一定的不合理性。

根据国发[2014] 8号文件,参加城乡居民养老保险的参保人员个人缴费档次有12个,且从100元到2000元不等,虽说根据黄冈市黄州区社保局相关人员反映,该区城乡居民养老保险参保率基本达到100%,且有很大一部分选择了较低的个人缴费档次,但是选择较高缴费档次的参保人员还是存在的。相对来说,选择较高缴费档次的参保人员其生活水平应高于选择较低缴费档次的参保人员,其有更大的可能进城务工或成为灵活就业人员,也就意味着其参加职保的可能性更大,其办理由居保到职保衔接的可能性也就更大。对于这批参保人员来说居保的缴费年限不合并计算或折算为职保的缴费年限是欠妥当的。

举例来说,甲某选择居保的个人缴费档次是200元,地方人民政府对甲参保人缴费给予补助为每年35元,集体经济组织对甲参保人缴费补助为25元则该年甲参保人个人账户共计入200+35+15=260元。乙某在黄冈市参加职保,以3005元(2014年度黄冈市在岗职工平均工资)为基数缴纳养老金,则乙参保人一年需缴纳养老金总额为3005×8%×12=2884.8元,其中月缴费额为3005×8%=240.4元,即该年乙参保人个人账户共计入2884.8元。可见,在不考虑统筹基金的前提下,甲某个人账户年计入额还不如乙某年账户计入额的十分之一,如把甲某参加居保的缴费年限合并计算为职保的缴费年限,有些许不妥,加之考虑到把年限折算会使操作流程变得更加繁琐,增加了政府的投入,所以居保的缴费年限不合并计算或折算为职保的缴费年限相对来说还算合理。

但是,上面叙述有一定的片面性,国发[2014] 8号文件提到,参加居保的参保人员个人缴费档次有12个且从100元到2000元不等。假若丙某选择居保的个人缴费档次是2000元,加上地方政府和集体经济组织对参保人的缴费补助,该年丙参保人个人账户计入额至少也有2100元,由2100÷240.4=8.7可知,丙的个人账户年计入额相当于参加职保的甲某8到9个月的个人缴费即使考虑到统筹基金部分也相当于参加职保的2到3个月的缴费额。可见,虽然直接把丙某参保居保的缴费年限合并计算为职保的缴费年限也欠妥当,但是不合并计算或折算肯定也是欠合理的。

按《暂行办法》中的相关规定,对于达到职保退休年龄后要办理衔接手续的参保人而言,居保转入职保和直接选择退保居保差别并不大。稍微存在差别之处在于衔接时个人账户中的地方政府和集体经济组织补贴依然存在,但是这些缴费补贴的累计额相对于职保的个人账户储存额来说微乎其微。如此以来,必定会影响大众参加居保的积极性,特别是,对于年轻人来说,一旦他们有自信参加职保满足缴费年限最低要求15年,加之《暂行办法》也明确规定,不能同时领取居保和职保待遇,所以他们最终可能选择放弃参加居保或是敷衍了事的选择较低的个人缴费档次,这对实现基本养老保险制度对城乡居民的全覆盖和提高城乡居民养老保险的个人缴费档次带来了巨大的阻力。

2、城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险中的问题

按照《暂行办法》第六条规定,参保人员从职保转入居保的,职保个人账户全部储存额并入居保个人账户,参加职保的缴费年限合并计算为居保的缴费年限。在此基础之上,《关于湖北省城乡养老保险制度衔接有关问题的处理意见》(鄂人社函[2014] 477号)结合湖北省实际,在第五条给予了处理意见,参保人从职保转入居保,职保缴费年限不足一年的,合并计算为居保缴费年限时按一年计算。

《处理意见》在《暂行办法》的基础上稍做了改进,在一定程度上维护了由职保向居保衔接的参保人员的权益,但是,不可否认的是即使《处理意见》中的规定在具体实施时也是存在一定的不合理性的。

首先,从两种制度养老保险的缴费方面来说,由上面的例子可以看出大多数情况下参加职保的个人缴费额远远高于参加居保的个人缴费,对于按灵活就业人员身份参保的人员来说这种差别更加悬殊。此时若将职保累计参保年限直接合并计算为居保的缴费年限,对于参保人员个人而言无异于强迫其选择了较高的缴费档次,这不仅在一定程度上违背了居保中参保人员自主选择档次缴费的规定,其次与直接参加居保的参保人员相比其还损失了相应年份的地方政府和集体经济组织的缴费补助。

其次,从两种养老保险制度的待遇计发方面来说,在忽略城镇职工养老保险金待遇中的过渡性养老金和调节金的情况下,两种养老保险的待遇皆由基础养老金和个人账户养老金两部分构成。其中个人账户养老金皆与个人账户储存额有关(即,很大程度上由自己的缴费额决定),可先不考虑,现重点考虑基础养老金部分。居保基础养老金最低标准为每人每月70元,在此基础上不会有很大动,而职保的基础养老金=(本人退休时所在市州上年度在岗职工平均工资+本人指数化月平均缴费工资)÷2×缴费年限×1%,按领取养老金待遇的最低缴费年限标准计算,此参保人员人在黄冈市每月可领取基础养老金为360.6元到901.5元不等。由此可见,对于办理由职保向居保衔接的参保人员来说,其利益有一定的影响。

再者,两种养老保险制度在缴费和待遇方面的差异还会带来其他的负面影响。对于参加两种制度养老保险,达到职保法定退休年龄后,职保缴费年限不足15年的参保人员,在办理衔接时存在两种情况。第一种,对于资金困难,生活相对拮据的参保人员来说,由于其已达到法定退休年龄,很难找到用人单位继续参保,个人经济能力又不允许其按城镇灵活就业人员缴费办法缴费。此时这批人员不得不选择向缴费相对较少的居保转移,也就意味着其以后要领取待遇较低的退休养老金。这对于这批参保人员来说无异于雪上加霜,打破了其参加职保的初衷。第二种,对于达到法定退休年龄且生活相对富足的参保人员来说,面对两种养老保险待遇领取的巨大差距,其必定会尽力向职保衔接,即使选择以灵活就业人员身份继续缴费。而灵活就业人员按照职保的标准,缴费比例为20%,其中8%划入个人账户,12%划入社会统筹,长此以往,随着向职保衔接的人数增加,必定会对职保带来巨大的支付压力。

可见,虽然上面提到问题中有一部分不是缴费年限处理不当直接导致的,但不可否认缴费年限处理不当是导致这些问题产生的根本原因。由此可知在《暂行办法》和《处理意见》中有关缴费年限的处理方法还存在些许的不妥。在发现这个问题后,本人参阅了大量的资料,在本文中提出了自己的看法,以下是对城乡居民养老保险跨制度衔接中缴费年限处理方法的具体分析。

三、关于城乡养老保险制度衔接年限处理方法的探索

通过研究在《暂行办法》实行以前各地区的衔接政策,加之对学者专家分析的参考,总结得出城乡养老保险制度衔接时年限处理的方法大致有以下几种。

1、折算模式 

既然两种养老保险制度的缴费标准不同,则在办理衔接时直接视同或是直接不合并计算或折算都是不合理的,此时就需要按一定的标准对缴费年限进行换算。 

居保向职保的衔接,有三种年限折算标准引起大家关注:第一,按照职保制度最低缴费标准即当地在岗职工平均工资的60%×缴费率的标准折算;第二,按职保制度年平均缴费标准折算;第三,按参保人员参加职保后的缴费标准折算。对于办理向居保衔接的职保的年限折算标准为:先让参保人员自己选择城乡居民养老保险的缴费档次,然后再将职保的个人账户总额除以他所选的缴费档次额度得出折算年限。之后将参保人员缴费年限与折算年限合并计算,达到退休年龄不足15年的,允许延缴或补缴,给所有参保者提供享有养老金的机会。

就上述折算模式而言,个人认为衔接制度折算时应以上年度在岗职工的平均缴费标准为参考,这样适当的提高衔接时的年限折算比例可以鼓励农村居民进城务工参保,在安抚一部分人的同时还能在某种程度上缓解城镇职工养老保险的支付压力。对于参保者缴费年限与折算年限合并计算后还未达到15年的,可以按照《处理意见》中第六、七、八条相关规定处理。

2、封存分段计算模式 

封存分段计算模式作为欧盟国家普遍的做法,是指参保者因流动岗位而需要变更其原先的参保制度时,原参保关系保留原地,其个人账户基金继续计息,养老缴费及新加入制度重新开设账户,记录参保信息,达到退休年龄时,运用待遇加权的标准计发个人账户养老金。将其运用到居保制度衔接即为,对于同时参加两种保险制度的参保者,若职保缴费年限达到15年,将居保个人账户转入职保,按职保规定按月领取退休养老金;居保缴费满15年,将职保个人账户基金转入居保个人账户,按居保规定领取退休养老金;若两种制度参保时间均不满15年,但总计缴费年限满15年,则对职保统筹基金中单独制定待遇加权标准,将计算得出的职保统筹退休养老金与居保基础养老金合并后计发基础养老金。对于总计缴费年限不足15年的,需选择其中一种养老保险制度继续缴费,直至总计缴满15年方可按相应标准领取待遇。

不可否认,上述封存分段计算模式很值得借鉴,但个人认为对于参加两种养老保险制度但单种养老保险缴费年限满15年的也应按待遇加权的标准计发养老金,这是因为职保待遇计发与参保年限有关,按这种办法衔接时年限处理的问题就不复存在了。其具体做法为:参保人员达到法定退休年龄后,将他在所有职保参保地的缴费年限进行累加得到总缴费年限,若总缴费年限满15年,则各地均将该总缴费年限视为参保人员在本地区的全部参保缴费年限,根据当地标准计算出相应的养老金待遇,再乘以参保人员在该地实际参保缴费年限占总年限的比例,得出实际应支付的养老金,然后再分别委托相关金融机构发放,互不干扰汇入同一账户,若总缴费年限不足15年,则选择其中一种养老保险制度继续缴费,直至总计缴费满15年后方可按上述标准领取待遇。

3、差额补缴计算模式

所谓差额补缴计算模式,即通过对差额补足后,可视同二者缴费年限。简单来说,按照职保缴费标准,计算缴纳城乡居保缴费年份应缴纳的职保缴费额,再用城乡居保个人账户储存额抵冲职保缴费额,若存在差额,则需将其补齐,补齐之后,城乡居民养老保险缴费年限即可视同职保缴费年限,但不能重复计算二者交叉的年限(具体到月份)。

这种计算模式虽不失为一种不错的办法,但由于参保人员可能在不同的年份多次在多个地方参加职保,在不同的地方职保缴费额又不尽相同,实行起来会需要大量的人力和精力,给经办机构和参保人员带来较大精神压力和物质压力。同时一次性补缴差额还会给参保者带来巨大的经济负担。所以相对来说这种计算模式不大可能投入实施。

四、建议

综上所述,就目前情况而言,折算模式和封存分段计算模式相对来说较容易投入实施,两者虽各自存在弊端,但同时各有千秋。

折算模式的实行需要大量的人力精力,需要经办机构和人员的大力投入。封存分段计算模式,将其参保关系在未达到按月领取养老金条件时分段封存,按照一定的比例加权计算其养老金的待遇,那么,加权必定要合理的设置加权比例,同时也需要一定的制度支撑,特别是在不同统筹区域之间衔接。但同时,折算模式有其便捷性和无后续性等优点。封存分段计算模式又解决了经办机构业务量大的问题;其在多种参保制度的前提下,可以合并同类项,又减少了衔接成本;加权计算又可以解决在转移时统筹账户与个人账户流转不平衡问题。 

因此,结合两种模式的优缺点,本文建议按照“折算—封存分段”模式相结合,即:若参保人员参加了两种制度的养老保险,达到职保待遇领取条件时,以省为单位进行居保跨制度衔接,若参保人员选择将居保关系转入职保的,衔接后按照当地职保各年度灵活就业人员的缴费标准,采取折算模式计算参保人员的缴费年限、个人账户基金及社会统筹基金;通过封存分段计算模式,按照一定的比例加权计算参保人员养老金待遇计发参保人员的退休养老金。这种折算加封存分段计算模式,聚集了两种模式的优点,同时还可以解决在衔接时统筹账户与个人账户流转不平衡问题。

良好的城乡养老保险制度衔接办法,有利于保障城乡参保人员特别是广大农民工的养老保险权益。(黄冈市社会保险公共服务局 曾小盼 郭令霞)