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人社部副部长胡晓义就机关事业单位养老保险制度改革有关情况答记者问

发布时间:2015-11-07 来源: 作者:

    2015年1月19日国务院新闻办举行新闻发布会,人力资源社会保障部副部长胡晓义介绍机关事业单位养老保险制度改革有关情况,并答记者问。

    胡晓义:近日,国务院发布文件,决定从2014年10月1日启动实施机关事业单位养老保险制度改革,这是贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会精神的一项重大改革举措,是全面深化改革、推进依法治国在社会保障领域的具体实践,对统筹推进城乡养老保障体系建设、促进机关事业单位深化改革、逐步化解待遇差距过大矛盾、促进社会公平正义,都具有十分重要的意义。

    长期以来,我国机关事业单位实行退休制度,企业实行基本养老保险制度,养老制度双轨运行引发了一系列矛盾和问题。党中央、国务院对此高度重视,党的十八大和十八届三中全会明确提出要推进机关事业单位养老保险制度改革,社会保险法和社会保障“十二五”规划也作了相应规定。按照党中央、国务院的部署,2013年以来,我部会同有关部门成立了改革工作小组,加强养老保险制度顶层设计研究,着重就机关事业单位养老保险制度改革问题深入开展研究,广泛听取意见,精心测算论证,起草形成了机关事业单位养老保险改革方案。

在此期间,习近平总书记作出重要批示,李克强总理多次听取汇报、研究部署并作出重要指示。按照党中央、国务院指示要求,我们对改革方案进行了认真修改完善,并先后报经国务院常务会议、中央政治局常委会议审议通过。据此,国务院印发了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》。下一步,各级人力资源社会保障部门将会同有关部门,认真贯彻国务院决策部署,全力做好机关事业单位养老保险制度改革实施工作。

    中国经济导报记者:养老保险是社保当中的一块,除了养老保险还有医保等其他保险,下一步有没有考虑公务员在其他方面也像企业这样进行缴费和并轨?

    胡晓义:第一个问题可以这样回答,我们国家的社会保障体系,就社会保险而言是5个险种,包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险。现在除了养老保险之外,职工的基本医疗保险在1998年国务院就作出了制度改革的决定。公务员和事业单位普遍参加了职工的基本医疗保险,所以你说的这个问题已经解决了,在制度上是没有障碍的。

在失业保险、工伤保险、生育保险方面法律上都作出了相应规定,我们正在推进这些工作。所以这次的改革重点放在养老保险方面。实际情况是,机关和事业单位的养老保险制度改革,过去没有完整的制度设计和政策框架,而2010年颁布的《社会保险法》专门授权国务院对公务人员的养老保险制度的具体办法提出方案。所以这次也是落实《社会保险法》的一个举措。

    中央电视台记者:请问机关事业单位养老保险制度改革后,由于没有基金的积累,会不会出现机关事业单位养老保险基金“吃”企业养老保险基金的情况?

    胡晓义:这个问题是非常实际的问题。我注意到前一段网络上的评论也是比较关注的。企业养老保险制度改革的时间比较长,从上世纪90年代就开始进行。改革的范围从原来的国有企业,逐步扩展到其他所有制企业,还有城镇其他一些劳动者,包括个体工商户、灵活就业人员,范围很大。到去年底已经覆盖了总量3.4亿人左右。这些年基金规模不断扩大,现在总的基金积累已经到了3万多亿,这为我们应对老龄化高峰期的挑战,准备了更好的物质条件。而国务院决定机关事业单位从2014年10月1日起实施改革,这是一个新举措,过去确实没有基金积累。那么会不会出现改革之后,大家讲并轨了,然后机关事业单位去“吃”这3万多亿结存的养老保险基金呢?我可以明确回答,不会。

国务院《决定》第六条中明确规定:“机关事业单位基本养老保险基金单独建账,与企业职工养老保险基金分别管理使用”。之所以这样规定,就是考虑到你提出的这个问题,机关事业单位养老保险制度改革之后,基本制度模式和基本规则是和企业统一、一致的,这样就实现了规则公平、制度公平。但是基金单独统筹,不和企业的养老保险基金混用。之所以这样规定,一方面是考虑到机关事业单位养老保险缴费、工资的供款渠道是明确的,主要是财政资金的供给,所以各级财政还是要负重要的责任。另一方面,是考虑到机关事业单位的扶养比也就是在职职工和退休人员的比例比企业高,现在企业的参保人员和退休人员的比例关系大致是3:1,而事业单位就高得多,我印象中大概是2.5:1,而机关更高大概是2:1。考虑到抚养比的不平衡,更不应该和企业的养老保险基金混用,还是要坚持以财政供款为主的资金渠道。所以落实国务院《决定》关于“单独建账,基金分别管理使用”,就不会出现机关事业单位养老保险制度改革之后“吃”企业结存基金的情况,因此,大家不必有这种担心。

    新华社记者:我们注意到政策出台后网上很多专家的解读,主要集中在两个方面:一是养老金并轨后公务员过去工作年限将视同缴费年限,专家认为财政短期内将承受巨大变化。请问胡部长,这么多钱将怎么筹措?如何缓解财政压力?另外,公务员养老保险并入社保之后,整个养老基金盘子越来越大,一直存在着保值增值的投资运营压力,在未来养老基金盘子更大的情况下,养老基金投资运营有什么新举措?

    胡晓义:正像你讲的,机关事业单位现在在职职工3000多万人,退休人员1500多万。改革后,既要为在职职工养老保险缴费筹资,又要保证已经退休人员的基本生活,资金的需求量确实很大。这个问题怎么解决?实际通过多年改革已经摸索了可行的路径,就是把集中的问题分散来处理,用时间的推移来逐步解决这个问题。如果要同时筹措1500多万人的养老保险基金,还要筹措单位缴费、个人缴费,都积累起来,显然这两块相加,负担非常重。实际上,现在养老保险的基本制度模式是现收现付,部分积累,主要是代际赡养的模式,工作的一代缴费来供养已经退休的一代。所以实际上不完全是看上去那样同时筹措两笔巨额资金,而是可以做财务上的转化。

    当然,随着老龄化程度的加剧,将来的负担会越来越重,这需要做长期的制度安排。但就现实财政能力而言,我们完全可以安排好现在的在职职工缴费和退休人员养老金发放,目前,财务安排上不存在问题,对长远的资金平衡问题我们要积极采取措施,妥善解决。

你提到的第二个问题,关于养老保险基金的投资运营,正是我们要长期谋划的一个政策重点。我们要解决老龄化高峰期的财务平衡问题,需要采取多种措施。包括继续扩大制度覆盖面、多渠道筹资、提高统筹层次,还有一个重要选项就是要进行结存基金的投资运营,实现保值增值,得到更多的收益,使未来养老保险的财务基础更加雄厚。而这个问题几乎每次新闻发布会都被问到,我可以这样说,这个问题已列入到大家所知道的养老保险顶层设计的总体方案中,作为其中一个重要问题。而且对这个问题的研究已经相当深入,各方面的意见已经收集的相当广泛。所以,这个问题有可能尽早的提出一个具体方案,供中央决策。

    南方都市报记者:有观点认为,用财政的钱缴纳职业年金会造成制度上新的不公平?您怎么看?有香港媒体报道机关事业单位工资改革方案已经下发,请问这个消息是否属实?工资改革方案是否会向社会公布?

    胡晓义:在这次的《国务院养老保险制度改革的决定》中有几个重要的政策,除了基本养老保险制度要改变模式、改变待遇确定机制、待遇调整机制,在多层次的养老保险体系方面也作出了重要的改革举措——建立职业年金。这是从两个角度考虑的,一方面从上世纪90年代,国务院决定改革职工养老保险制度开始就提出了建立多层次的养老保险体系的方向。多层次养老保险体系包括了基本养老保险、补充养老保险、个人储蓄性养老保险。在实践中,企业补充的养老保险以企业年金的形式正在发展,企业年金现在有2200多万职工参加,积累了7400多亿资金,应该说还有很大的发展空间,但就制度而言这是起步。这次改革机关事业单位养老保险制度,如果只是改基本的制度还是不完整的,所以这次统筹考虑了基本制度改革和多层次体系建设,这样就把职业年金的设计引入到改革内容中。

    说到职业年金的供款渠道,虽然你是从问题的角度提出,但相信这个问题你有答案,因为公务员的供款渠道只有财政,没有其他渠道。所以要建立这个制度,这是唯一的供款渠道,不允许机关自筹自支搞小金库。至于说到制度公平的问题,问题的实质在于如何引导企业年金更快的发展,使更多的企业职工能够不但有基本养老保险保障,而且有补充养老保险的补充保障,这样有利于整个社会公平。目前为止,政府部门已经出台了一系列政策,包括企业年金缴费的税收优惠政策。2014年1月1日开始施行企业年金的有关新规定,不仅个人缴费部分延交个人所得税,而且在投资收益进入到个人账户的部分也是延交个人所得税,这都是一些积极的信号。当然这需要一个发展过程,因为企业的情况千差万别,显然是有经济实力的企业才能够更早更快的为企业职工建立企业年金,经济实力差的可能没法考虑。

    但我想讲一个我个人的感受,事情是会发生变化的。我从事社会保障工作时间比较长,我多年以来一直观察劳动力市场的情况,大家如果注意可能也会观察到这样一个现象,过去在劳动力招工,招什么人、年龄要求,然后工资面议。而现在如果再到劳动力市场上看看,普遍是讲招什么人、工资多少、有社保。“有社保”变成了一个重要信息,这说明什么?说明社保的事儿在劳动力市场上变成非常重要的一个双方谈判焦点,有社保才可能吸引人。这十几年情况发生了这样的变化,再有几年或者更长一些时间,会不会在劳动力市场上出现这种情况。不单是工资多少、有社保,还有企业年金。企业用这样的手段、政策、方法来延揽人才。我期待着这么一天。

刚才讲到工资方案的问题。我也注意到这个信息,网上在讲国务院办公厅发了文件。配合这次养老保险制度改革,确实要完善工资制度。国务院办公厅为此转发了三个实施方案,一是公务员基本工资的调整,二是事业单位工作人员基本工资的调整,三是机关事业单位离退休人员待遇的调整。这个文件已经发到各单位。我也看到了网上的文件,但我没有进行对照,无从评价网上传的是否真实。但我想说的是,各单位应按照国办印发的文件执行,不能以网上传的文件为准。

    东方卫视记者:请问胡部长,刚才谈到的方案都比较宏观和抽象,你能不能比较具体的细化到个人层面来介绍一下,比如对于一个公务员来说,同样有30年工龄然后退休了,改革前和改革后退休的,每个月养老金领到的标准有什么样的变化?

    胡晓义:因为除了宏观的政策思考之外,对于每个人来讲会关心到自己的切身利益,会从切身感受来评价养老制度改革。我先说宏观,这次养老保险制度改革到底改了什么?第一,改了一个制度模式。原来的制度模式是怎么安排的?单位保障模式。单位自己管自己的退休人员,现在变成了一种社会化的制度安排。每个单位不管人多人少,都按照同样标准交钱,然后形成一个基金用于支付退休人员待遇。这样单位退休抚养比不平衡就被分散掉了,这是改革,就是社会化的养老保险制度。

    第二,改了待遇确定机制或者叫做养老金的计发办法。原来的计发办法是参照两个因素,一个是以退休前一个月的工资作为计发基数;另一个是按工作年限分档,10年以下、20年、30年、35年,当然分档有好处,但这个比较粗。如果在一个十年段,21年和29年没有区别,31年和34年没有区别。而改革后这个机制变了,是按照缴费年限和缴费的工资来计算的。所以体现了一个导向,缴费越长肯定待遇越高,缴费水平越高,待遇越高。还有一个技术上的转变,就是细化到每一年甚至每个月的缴费,从而体现了一个工作人员整个职业生涯的劳动贡献,这是很大的机制变化。

我现在回答你的问题,到底哪个高哪个低?具体到每个人会非常细致,要按照文件规定,按照自己的具体情况计算,是非常专业性的工作。从政策设计上考虑,显然我们希望改革后大家的待遇水平不降低,而且能随着经济发展不断的有所提升,这是政策考虑的基点。从这个基点出发,至少我有这样的信心,对绝大多数人来讲,如果不是极特殊情况,待遇水平都会有所增加,至少是不降低。当然情况过于复杂,也很难说每一个人的情况怎么样,所以还有过渡期的措施,过渡期内实行原来的计发办法和现在的计发办法比照,保低限高,可以保障待遇水平总体不降低。总体上我们是这样考虑和安排的。这也提示大家一个信息,既然政策这样设计,就要积极缴费、如实缴费。坦率地说,企业养老保险制度实际运行中,确实有一些企业和个人有这样那样的想法,觉得我缴费,现实的收益少了,即期的收入少了,所以千方百计的规避缴费或者降低缴费基数,实际上这是对自己长期和未来利益的损害,大家一定要明确这一点。所以如实、及时的缴费,是对自己利益的最好保障。

    法制日报记者:这次改革《决定》中明确对改革前已退休的老人维持原待遇不变,并执行新的待遇调整办法。这句话怎么理解?很多自收自支单位非常关心这个问题,已经退休的这些老人,他们的养老金以后是由原单位发还是由社会保险经办机构发?

    胡晓义:你注意到老人的政策,国务院《决定》就是这样规定的,本决定实施前已退休人员继续按照原办法发养老金,同时执行基本养老金的调整办法。这个问题涉及几个方面:第一,老人的待遇是不是有保障,这个回答是明确的,原来发多少钱还发多少钱,不会改变。同时“执行基本养老金调整办法”,将来养老金调整的时候,他还会跟着调整。第二,这个钱谁来发。自收自支的事业单位的老人是不是单位发。我回答前一位记者问题的时候已经说到,现在的改革第一条是改制度模式,不再由本单位自己来直接发养老金,而改成社会化发放。对于所有单位,包括自收自支单位所要履行的责任,就是按照国家规定的基数和比例缴费,然后为职工按照规定的基数和比例代扣代缴基本养老保险费。本单位的退休人员按照国家规定的基本养老金是由改革后形成的基本养老保险基金支付的,不再由本单位来发了,待遇更有保障。

我听出你问题里实际上还包含了第三个意思,自收自支单位有没有资金保障、有没有资金能力。各个单位差异很大,有的事业单位的抚养比非常高,比如老的事业单位退休人员很多,现在不堪重负。参加改革以后,实际上单位按照20%缴费、个人按照8%缴费,责任就尽到了,这些退休人员的养老金就由养老保险基金支付,实际上减轻了负担。当然也有一些新的事业单位退休人员很少,原来光供养这几个退休人员花不了多少钱,但是现在按照20%+8%缴费,实际一看拿出来的钱就比原来只支付退休人员的退休费要拿得多,会增加现实的负担。但是抚养比要不断提高,就单位本身而言是纵向的财务平衡,对全社会而言是横向的财务平衡,实际上是为将来所有单位平衡这种负担打下了制度基础。

    北京电视台记者:双轨制已经存在了20年,当时为什么有这种制度?现在什么样的契机要打破这个制度?社会上现在有一种担心改革后机关事业单位人员的待遇会有所下降,请问具体情况是什么样的?

    胡晓义:“双轨制”这个词是民间发明的,但也很形象。机关事业单位60年来一直实行单位保障方式,而企业从上世纪90年代已经改革为社会化养老保险方式,确实是双轨运行。这是怎么形成的?要说历史就会比较复杂,我只能简要地说一说。客观的讲,从1951年开始试行《劳动保险条例》,1953年正式实施。对于企业,当然主要是国营企业,已经实行了一种劳动保险的办法,而机关事业单位是从1955年开始实行退休制度。客观的讲当时就是双轨,不是单轨。但因为它的待遇计发的机制和档次设计大体是一样的,又是计划经济时代,所以当时大家不是太在意这件事。1969年文革中,劳动保险制度被破坏了,不再施行了,退回到各个单位自己管自己的退休人员,这倒成了单轨了。但当时企业不是自收自支的市场主体,也实行统收统支,这是与当时的计划经济相适应的。“叉路口”出现在1984年,党的十四届三中全会作出了决定,经济体制改革转向以城市为重点、以国有企业改革为重心,这揭开了市场经济体制建立和发展的序幕。而改革的指向是企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体。但这要解决一个问题,就是单位负担畸轻畸重的问题。各个企业的退休人员人数多少不一样,负担程度不一样,怎么平等地参与市场竞争?它的成本怎么核算呢?所以从基层开始进行了改革探索,实行社会统筹的养老保险制度。

    上世纪90年代,中央定下来这个方向,全面推进了企业的基本养老保险制度改革,建立了社会化的养老保险制度。后来进一步发展成为社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度,它解决了几个重大问题。第一是养老保险的社会分散问题。不是由一个一个企业在承担,企业破产了怎么办?这些老人谁来管?是由全社会的基金分担养老风险。第二是建立了和个人缴费相关联的待遇确定机制,更富有激励性。这个制度运行了十几、二十年,现在越来越成熟。但机关事业单位和企业不一样,客观地讲,它不是经济体制改革的最前沿的部位。所以它的改革就不是以养老保险制度改革为重点。它的改革重点放在实行规范的公务员制度,事业单位实行人事制度、薪酬制度改革,再后来是分类改革,将事业单位分为公益一类、公益二类和转企类。话说回来,养老保险领域出现了两种制度,两种制度并行后产生了很多矛盾。

    首先制度内部至少有两个矛盾。第一个矛盾是单位间的负担不一样。公务员好办,因为都是财政供款。但事业单位情况千差万别,特别有一些基层事业单位不堪重负,甚至出现了拖欠退休人员退休费的情况。从1998年开始我们就着力解决企业退休人员基本养老金的确保发放问题,本世纪初这个问题全面解决。到今天我可以非常肯定的说,没有哪个企业退休人员养老金是被拖欠的,一旦有拖欠我们立刻查。但确有个别基层的事业单位,由于自己负担退休人员退休费就不能保证发放,出现拖欠。第二,由于待遇确定划档比较粗,不能充分体现工作人员职业生涯的贡献。网上有一个形象的说法叫“提职一日游”,因为是按照最后工资来确定你的退休费,所以可能有些不守规矩的单位到你临近退休之前给你提一个职务,把工资涨上去,就可以多拿退休费。这个现象是存在的,所以这也是一个矛盾,说明我们的待遇确定机制有问题。

    从全社会看也有两个突出问题,一是人员交流困难。因为制度不同,人员横向流动很困难,待遇衔接非常复杂,所以实际上一定程度上阻碍了人力资源的合理流动、优化配置。二是待遇差问题。机关事业单位、企业同类人员的待遇差别拉大,引起了社会不公的诟病。我们为此采取了措施,前几年的退休人员工资调整中着力向企业高级技术人员倾斜,就是为了解决同类人员待遇差的矛盾,但由于制度没有改革,所以这种待遇差的制度基础还是存在的。现在针对这四个主要矛盾,我们拿出了改革方案。

关于你提的第二个问题,实际上刚才东方卫视的记者已经提到,制度安排设计上我们是考虑各方面的平衡,一方面缩小同类人员待遇差。另外,改革是渐进的过程,现在重点是解决制度的并轨问题,就是制度的统一问题,规则公平、制度公平的问题。我们掌握的原则是“增量改革”,通过增量进行结构的调整和机制的转换,而不是做减法,待遇降低以后再改革,这不是我们制度设计的出发点。就大多数人来讲或者绝大多数来讲,待遇水平是不会降低的。这可能包含两点,刚才我回答东方卫视记者问题的时候着重讲退休待遇会不会降低,实际还有在职的缴了养老保险费以后,现时收入会不会减少。我们前期进行了大量测算、论证,结果是一定要达到一个平衡,让绝大多数人缴费之后收入不降低,还可以略有增加,我只能说这是全国的测算情况,没有办法排除各个地区、各个单位、各种收入情况不同可能出现的收入降低的个别情况。

    香港中评社记者:我的问题比较简单,我想问您“双轨制”并轨过程中遇到的最大困难是什么?如何解决?

    胡晓义:这次改革虽然叫“机关事业单位养老保险制度改革”,但实际牵扯面非常大。从制度内部而言要转制度模式,这是根本的变化。第二要改计发办法,改待遇确定机制。第三将来还要改待遇的调整机制。过去机关事业单位退休人员的退休费都是随在职职工涨工资相应增长,以后不是这样了,不管工资是否涨,机关、事业单位、企业要统筹考虑养老金的调整,这也是一个重大变化。然后,要从单位发放退休费变成养老保险基金发放待遇,这会涉及到单位的具体情况,单位原来发放的有些是规范的,有些是不规范的,将来怎么解决?还有处理好老人、中人、新人相互关系等等问题。

    跨出这个制度,首先是相应的配套政策,工资制度怎么完善,如何与养老制度相衔接?这还是机关、事业单位内部的事儿。再往外看,企业职工养老保险,要并轨、要统一,问题很多,非常复杂。再进一步,除了职工,还有其他社会群体,如城乡居民的养老保险怎么考虑?低保家庭怎么考虑?所以是非常复杂的系统工程。说心里话,我直接参与的改革当中,这件事是综合性最强的,我从来没有遇到过这么多个系统往一块儿交叉,然后都要把各个利益群体尽可能的摆平,所以我自己也面临一个巨大挑战。我和我的同事们也会积极应对这个挑战,我们已经作的方案是把我们能够考虑到、社会能反映出来的因素都尽可能的考虑进去。你讲的难点,首先是横向利益关系的平衡问题,其次改革是循序渐进的过程,不可能一蹴而就。“心急吃不了热豆腐”,想一下子把所有问题都解决不可能。但是每往前走一步一定是为这个制度的长远建设,实现社会公平奠定坚实的基础,每走一步都是扎实的,能够朝着这个目标努力,这也希望得到更多的理解和支持。所以我想横向和纵向上都是我们需要考虑和解决的问题。