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提高公共管理水平的重要举措

发布时间:2015-11-08 来源: 作者:人社部网站

近日,国务院颁布了《事业单位人事管理条例》(以下简称《条例》),这是我国公共管理领域的一件大事,对于完善事业单位人事管理制度,提高公共管理水平,提升公共服务品质极为重要。

一、事业单位是提供公共服务的重要力量

近年来,随着公共事务越来越得到社会的关注,公共管理和公共服务的重要性得到社会越来越高的重视。从世界各国的经验看,提供公共服务的主要有两大领域,一是以政府为代表的国家行政管理体系;二是以提供公共产品或者准公共产品的为代表的事业单位,国外有时也称之第三部门或者非营利机构。

随着经济社会的发展,事业单位在人们日常生活中的影响不断提高。换句话说,人们在满足了衣食住行等基本生活需要之后,对教育、医疗、文化等产品和服务的需求就会不断上升,并且,这种日益增长的需求不仅是对数量的需求,更重视其质量的高低,而这些产品和服务都是我们通常讲的事业单位来提供的。

进一步讲,随着全球“小政府、大社会”的改革浪潮的推进,事业单位在公共管理领域中的地位越来越重要。事业单位除了完成传统的职能之外,还在不断承接政府转移出来的职能。所以,事业单位的范围在不断扩大,承担的任务越来越复杂。我国也是这样,目前事业单位工作人员就达到3100多万人。可以看出,事业单位实际上是为人民群众提供公共服务的一支重要力量。

二、   事业单位的工作特点决定了其人事管理的重要性

人事管理(企业也称人力资源管理)对任何组织都是非常重要的,是保障组织生存、发展的制度基础。任何组织,离开了优秀的员工,都不可能成长壮大。也就是人们通常讲的任何管理都是以人为中心的管理,所以,科学的人事管理制度是事业发展的基础保障。

人事管理在事业单位中的作用相对于企业而言更有其特殊重要的作用。从世界各国的情况看,事业单位主要涵盖教育和卫生两大领域。这类组织有以下两大特点,一是其提供的产品主要是以公共服务的形式表现出来的,如教师的教学活动和医生的医务活动等。与生产实物产品的企业不同,事业单位提供的公共服务产品其数量和质量,往往难以量化,有些质量问题甚至是需要经过一段时间才会逐步暴露的。所以,事业单位所提供的服务质量在很大程度上取决于事业单位工作人员的劳动积极性与职业责任感。事业单位工作人员的积极性高、责任感强,对工作认真负责,其提供的服务不仅被服务对象个人受益,全社会都会受益;相反,如果事业单位的工作人员对工作不负责任,受害的不仅是被服务者个人,全社会都可能受到伤害。二是事业单位工作人员是高人力资本的拥有者,或者说是智力劳动者。事业单位工作人员所从事的工作往往需要经过长期人力资本投资,教师和医生的最初从业者都需要接受过高等教育,并且,在他们的职业生涯中要不断地进行知识更新,不断地进行人力资本投资,所以说,这类职业是高人力资本拥有者。对智力劳动者的管理与体力劳动者不同,需要在人事管理制度设计上更加注重其劳动的特点,例如,智力劳动具有更多的创造性、自主性。需要给劳动者更大的发展空间。

事业单位的这两大特点决定了事业单位人事制度在事业单位管理中具有特殊重要的意义,如果制度不能很好地适应劳动的特点,往往会挫伤事业单位工作人员的劳动积极性。

经济体制改革以来,我国许多事业单位在人事管理上进行了一些探索,但是,由于没有认识到事业单位的特点,而是盲目模仿企业人力资源管理制度,也造成了一些负面影响,亟待规范。

三、事业单位的组织特性决定了事业单位人事管理制度需要规范

在我国,事业单位多是政府出资建立的,如学校、公立医院等。事业单位与企业不同,不以盈利为目的。作为提供公益产品的公共组织,就要求其人事制度具有规范性和公开性的特征,也就是说,事业单位的人事管理制度应当更规范、更公开、更透明,以便社会监督。

长期以来,对于拥有大量的就业者的事业单位,我国一直缺乏相应的高层次法律规范。公务员的管理可以依据《公务员法》来规范,企业职工的用工可以靠《劳动法》、《劳动合同法》等来规范。唯独几千万的事业单位就业者没有相应的法律规范可遵循,工作人员的个人权益也没有相应的法律来保护。

虽然事业单位类型较多,但是在人事管理制度存在一定共性。《条例》从岗位设置、公开招聘和竞聘上岗、聘用合同、考核奖惩以及人事争议处理等方面予以规范,就体现了其共性。这些规范,不仅使事业单位有章可循,而且,也有力地保护了用人单位和劳动者双方的权益。招聘程序等制度的公开更有利于社会公众对事业单位人事管理进行监督,避免暗箱操作和用人制度中的腐败。《条例》不仅规范了聘用合同,而且,明确了解除合同的条件,这就为形成有进有出、能上能下的人事管理制度奠定了基础。

四、事业单位类型的多样性和复杂性决定了具体人事管理制度的差异

在考虑到事业单位的共性的同时,也还需要考虑到不同类型事业单位的特性。在我国近年开始的事业单位改革中,就把事业单位划分为公益一类和公益二类,也就是说,在承认事业单位从事公益活动的基础上,仍然承认其差异。这种差异,不仅仅是考虑国家财政的支持力度,而且是与不同类型事业单位的特点所决定的。

反映在人事管理制度上,公益一类侧重鼓励员工的长期稳定性,从人员的招聘、绩效的考核、工资制度的设计都应当以鼓励员工长期稳定从事其专业领域工作为中心,如中小学教师。只有以长期稳定为核心的人事管理才能引导他们全心身地投入从事教学工作,不断积累经验,提高教学水平。与中小学教师不同的是大学教师,大学教师不仅需要传授知识,还需要从事科学研究,创造知识。这就需要人事管理制度以激励为中心,从招聘、绩效、工资等制度设计上,激励的因素占有很大的比重。

《条例》在规范用人单位行为的同时,也为不同类型的事业单位设计制定符合自身特点的人事制度留下了充分的空间。例如,在工资制度上,条例没有强调过去长期实行的国家统一的工资制度,而是提出国家建立激励与约束相结合的工资制度,事业单位工资分配要根据不同行业特点来具体落实,这一规定既与现行制度相衔接,又为进一步深化工资制度改革,发挥不同事业单位的积极性和创造性留下了空间。 

     中国人民大学公共管理学院 董克用