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依法加强人事管理 提高事业单位管理效能

发布时间:2015-11-08 来源: 作者:人社部网站

 

《事业单位人事管理条例》(以下简称《条例》)的出台是运用法治手段进一步推进事业单位人事制度改革的重大举措。事业单位工作人员是我国人力资源和人才队伍的重要组成部分,事业单位治理是国家治理能力现代化的重要方面。《条例》的制定和实施,对于促进事业单位人事管理法制化建设,提高事业单位人力资源管理效能,聚集人才、用好人才,从而为广大人民群众提供更加优质高效的公共服务,都具有重要意义。
贯彻落实《条例》有三个需要注意的方面:
第一,应当从事业单位改革的高度把握《条例》的立法精神和目的。《条例》全面贯彻中央关于事业单位改革的各项部署,围绕用人机制转化,初步建立起事业单位人事管理的法规体系。中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》和中办、国办《关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见》,对事业单位人事制度改革做出了全面部署,这是制定《条例》的主要依据。《条例》作为事业单位人事管理法规体系的龙头和核心,注重系统性,扫除制度盲点。为了转化用人机制,实现由固定用人向合同用人转变、由身份管理向岗位管理转变,《条例》完善了聘用制度,进一步将聘用制度确定为事业单位的基本用人制度;以专章规定事业单位的岗位设置,为事业单位以岗用人、以岗管人提供了依据;完善了公开招聘、竞聘上岗制度,健全了考核、培训、奖惩、工资福利和社会保险制度等,以法律形式为事业单位延揽人才、提高工作人员积极性建立了保障;加强了人事争议处理规定。《条例》的出台,对实现到2020年,形成健全的管理体制、完善的用人机制和完备的政策法规体系,具有重要作用。
第二,应当从法律体系的视角把握《条例》与单行人事立法和《劳动合同法》的关系。在事业单位改革进程中,国务院有关部门相继出台了《事业单位岗位设置管理试行办法》及实施意见(2006)、《事业单位公开招聘人员暂行规定》(2005)、《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》(2002)及《事业单位试行人员聘用制度有关问题的解释》(2003)、《事业单位工作人员考核暂行规定》(1995)、《事业单位工作人员处分暂行规定》(2012)和《人事争议处理规定》(2007年)等,各级地方事业单位人事综合管理部门也出台了大量相关细则。这些单行人事立法多数由人力资源和社会保障部(原人事部)制定,其效力低于《条例》。如果与《条例》规定发生抵触的,应当适用《条例》。同时,《条例》作为事业单位人事立法的核心,注重体系性、原则性,具体内容有赖单行人事立法填充。在与《条例》不发生抵触的情况下,已出台的单行人事立法继续有效。例如,对于聘用合同的期限,《条例》第十二条规定:“事业单位与工作人员订立的聘用合同,期限一般不低于3年”。《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》规定:“对流动性强、技术含量低的岗位一般签订3年以下的短期合同”。该规定与《条例》不抵触,继续有效。
从法理上讲,事业单位的聘用合同与劳动法上的劳动合同都属于有名合同,分别由《条例》和《劳动合同法》等调整,二者之间的区别是明显的。但是,聘用合同与劳动合同又存在立法上的密切关联。《劳动合同法》第九十六条规定:“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同,法律、行政法规或者国务院另有规定的,依照其规定;未作规定的,依照本法有关规定执行。”这就是说,《条例》和《劳动合同法》构成特别法和一般法的关系,对于《条例》没有做出特殊规定的内容,应当适用《劳动合同法》。例如,《条例》规定了事业单位和工作人员单方解除聘用合同的制度,未规定、且未禁止双方协商解除聘用合同,此时就应执行《劳动合同法》第三十六条:“用人单位与劳动者协商一致,可以解除劳动合同。”又如,《条例》第十九条提及了聘用合同的依法终止,但并未就终止的情形做出规定,此时应执行《劳动合同法》第四十四条。至于《条例》未规定、而《劳动合同法》有规定的其他事项,如用人单位(事业单位)不得解除劳动合同(聘用合同)的情形、解除或终止劳动合同(聘用合同)时的经济补偿金等,是否适用于聘用合同及如何适用,则有待进一步的探讨。
第三,应当从发展完善的视角把握《条例》与事业单位法律改革的关系。一是,我国事业单位实行人事管理制度,其在用人机制、管理体制、激励机制等都具有特殊性。如何实现人事管理制度与劳动关系制度的有效衔接,是我国建设统一人力资源市场的紧迫课题,也得到了广大群众的高度关注。从法律角度攻克这一难题,一要注重公平,理顺工资和福利待遇、退休和养老待遇问题等;二要促进流动,实现不同用人机制下人才的多向交流,破除阻碍人员流动的体制性障碍。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,要求“改革机关事业单位工资和津贴补贴制度”,“推进机关事业单位养老保险制度改革”,并“完善党政机关、企事业单位、社会各方面人才顺畅流动的制度体系”。《条例》设专章规定了工资福利和社会保险事宜,规定“国家建立激励与约束相结合的事业单位工资制度”,并要求“事业单位工资分配应当结合不同行业事业单位特点,体现岗位职责、工作业绩、实际贡献等因素”;建立事业单位工作人员工资的正常增长机制;实施法定工时休假制度;实施法定退休和社会保险制度。这些规定指明了方向,但有待相关部门制定操作性规范加以落实。二是,《条例》在完善人事争议处理方面迈出了步伐,后续改革应当跟进。《条例》设专章规定了人事争议处理制度,完善了申诉、仲裁、诉讼相互联系的争议处理制度体系。今后可从两个方面跟进改革:一是推进人事争议调解的制度化、法治化。调解是解决人事争议最为快捷、成本最低的方式,一些地方已经出台规定,建立专门的人事争议调解组织,规范调解程序。应在国家层面适时对人事争议调解做出统一规定。二是加强对于人事争议审判的指导。最高人民法院2003年出台了《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》,将事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议纳入诉讼范围。《规定》仅有三条,各地法院虽然也出台了一些审判指导文件,但是对人事争议审判的指导意义有限。《条例》规定了人事争议“依照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》等有关规定处理”,明确了事业单位人事争议处理要与《劳动争议调解仲裁法》对接。今后可根据《条例》要求,在总结审判实践经验的基础上,统筹劳动人事争议审判机制,完善我国人事争议诉讼制度。
北京大学法学院叶静漪)